【行业分析】煤炭资源管理的问题及立法对策_2532

煤炭资源管理的问题及立法对策

1当前我国煤炭资源管理面临的主要问题

当前，我国煤炭资源管理较为混乱，资源浪费和破坏比较严重，具

体表现在如下方面：

1.1开发利用缺乏统筹规划和合理配置

很长一段时期以来，我国对煤炭资源的勘探开发缺乏科学合理的统

一规划，就现有规划来说，由于立法没有明确规定违反规划的法律责任

和制裁措施，导致现有规划强制性和约束力不强，甚至形同虚设。这样

的直接后果就是导致我国煤炭资源的勘探开发仍然呈现出一种无序状

态。

1.2煤炭资源勘查程度低

煤炭资源勘查程度低，特别是精查程度低，影响对煤炭资源的合理

评估定价，这是造成煤炭资源开采浪费的重要原因之一。

我国煤炭资源的普查率较高，但精查率很低，而只有在对煤炭资源

进行充分勘查尤其是精查基础上，才能对煤炭矿区进行科学合理的评估

作价，国家有关部门才能在出让煤矿开采权时，合理确定税收和费用，

实现国家煤炭资源所有权市场收益的最大化，切实维护国家和人民的利

益。

1.3煤炭行业的市场准入门槛太低

我国对煤炭勘探和开发虽然实行许可证管理制度，但市场准入门槛

太低，导致许多资金不充足、技术工艺和设备落后、安全生产条件较

差、缺乏环境治理和恢复能力的单位和个人进入煤炭勘探和开发市场，

造成了煤炭资源的严重浪费和破坏。

1.4煤田开发技术和设备整体上比较落后

煤田开发技术和设备在整体上比较落后，回采率低，损失浪费严

重，破坏性开采现象在不少地方仍然较为普遍。

1.5矿业权设置和转让不合理

矿业权设置和转让不合理，是煤炭资源开采浪费又一个重要根源。

矿业权设置不合理主要表现为：(1)一些地方不注意保护适宜大型矿井

开采的矿区。比如一些地方将大型矿床分割勘查开采，将国家明令实行

保护性开采的稀缺焦煤资源化整为零，分割成小块资源招标挂牌拍卖。

(2)一些地方允许少数企业炒卖探矿权和采矿权，严重影响了国家煤炭

开发规划的实施，缩短了国家重点煤炭矿区的开采年限。(3)一些地方

在大中型煤炭产地内关闭现有的小型矿和小矿后，未将其煤炭资源纳入

统一的规划管理，允许再行设立小型矿和小矿。

1.6没有建立并执行煤炭资源有偿使用的原则

我国尚没有在煤炭资源管理领域确立探矿权和采矿权的有偿取得原

则，由于探矿权和采矿权是低偿或者是无偿取得的，造成探矿权人和采

矿权人不珍惜已经取得的权利和利益，在勘探时漫不经心，甚至圈而不

探或者以采代探，而采矿权人则经常采富弃贫、采肥丢瘦，造成资源的

巨大浪费。

1.7现有税费制度不合理

在煤炭资源管理领域，现有税费制度极不合理，很容易导致资源开

采的浪费，主要表现在：(1)对煤炭资源开发征收的矿产资源税没有和

回采率高低结合起来，不利于鼓励煤矿企业提高回采率。(2)现有的矿

产资源补偿费按产量征收，而不是按储量征收，很容易导致企业采富弃

贫、采肥丢瘦。(3)煤矿矿区资源条件、地理位置、交通状况等方面不

一样，人们投资开采的成本、费用各方面也会不同，现有煤矿资源开采

收费制度不考虑煤矿资源条件好坏等方面的因素并通过合理设定相应收

费制度对之加以平衡，就不容易提高人们开采资源条件不好煤矿的积极

性，不利于煤炭资源的充分合理开发和利用。

1.8对各种浪费和破坏煤炭资源的行为以及资源管理过程中的违

法行为制裁和打击不力

《煤炭法》和《矿产资源法》及其相关法规、规章对相关法律责任

的规定不明确，甚至和现实脱节，导致无法对违法行为进行有效制裁和

打击。

2解决我国煤炭资源管理面临问题的立法对策

针对存在的问题，应当从国家能源安全保障的高度考虑问题，完善

立法，对能源资源勘探、开发和保护体制进行改革，通过对煤炭资源的

有偿使用以及对探矿权、采矿权出让和转让的资本化、市场化运营等方

式，彻底医治能源开发利用过程中的浪费和破坏现象，实现国家整体战

略布局和可持续发展战略对能源开发利用和保护的要求。为此，在制定

和完善相应的煤炭资源管理立法时，必须建立和完善以下原则和制度：

2.1健全勘查开发规划制度

进一步健全和完善煤炭资源勘查开发规划，包括长期规划、中期规

划和年度规划，通过立法赋予各级规划强制执行的效力和约束力，并在

立法中明确有关规划的修改必须经过和批准同样的程序，明确违反各级

煤炭资源勘查开发规划应当承担的法律责任，以加强对煤炭资源开发利

用的统筹规划和合理配置。

2.2提高探矿权和采矿权的行政审批等级

在加强勘探开发规划基础上，严格资源审批管理制度，提高对煤炭

资源勘探和开发申请进行行政审批的等级，规定只有省级以上人民政府

主管部门有权批准勘查开采煤炭资源，设区的市、自治州、县等省级以

下人民政府各部门无权审批煤炭资源的勘探和开采申请。通过提高审批

权限，使多头管理导致的无序开发状况得到缓解和遏制。

2.3提高煤炭行业的市场准入门槛

提高煤炭行业的市场准入门槛，促进煤炭资源的规模化、集约化开

发利用。明确规定国家对煤炭勘查企业和煤炭开采企业实行市场准入制

度whatsapp网页版，规定凡从事煤炭勘查和开采的，必须符合规定的资质条件，如果煤

炭勘查和开采企业的规模、技术水平、环境治理和恢复能力、安全生产

能力、对职工的权益保障能力等指标达不到规定标准的，一律不得批准

其勘探权和开采权申请。以此提高煤炭行业的市场准入门槛，促进煤炭

资源的规模化、集约化开发利用，减少和消除对煤炭资源的浪费和破

坏。

2.4健全奖励激励机制，完善限制制裁措施，推动技术革新和进

通过立法鼓励和奖励先进煤炭勘查和开采技术工艺与设备的硏制和

采用，对技术工艺和装备落后的企业，明确规定法律限制和制裁措施，

以此鼓励、防范和减少对煤炭资源的浪费和破坏。

2.5通过立法使矿业权设置和转让合理化

通过立法健全矿业权设置和转让制度，可以有效防止对煤炭资源的

浪费和破坏，为此，应做到以下几个方面：(1)加强对煤炭资源的开发

规划的贯彻落实，保护适宜大型矿井开采的矿区，禁止将大型矿床分割

勘查开采，禁止将国家明令实行保护性开采的稀缺焦煤资源化整为零，

分割成小块资源招标挂牌拍卖。(2)禁止恶意抢注探矿权和抢占煤炭资

源，禁止探矿权人以采代探、圈而不探和炒买炒卖探矿权，尤其是要保

护大型煤炭企业的后备资源不被抢先登记。(3)在大中型煤炭产地内依

法关闭小型矿和小矿并将其煤炭资源纳入统一的规划管理，禁止再行设

立小型矿和小矿。

2.6在立法时明确规定煤炭资源的有偿使用原则

在我国煤炭资源管理领域明确规定探矿权和采矿权的有偿取得原

则whatsapp网页版登录，防止由于探矿权和采矿权的低偿或无偿取得所可能引起的浪费和破

坏。

2.7 对煤炭资源税费制度进行改革

以煤炭资源有偿使用原则为指导，大刀阔斧地改革现有不合理的资

源税和资源补偿费制度。

(1)改革现行税制，将矿产资源税的税率和开采企业回采率高低结

合起来，通过立法健全煤矿企业回采率评价机制，并和该企业的税率相

挂钩，回采率高的税率较低whatsapp网页版，回采率低的税率较高，以此鼓励煤矿企业

提高回采率，促进资源的充分开采和利用。

(2)通过立法改革国家对煤炭资源补偿费的征收方法，将过去按产

量征收的作法改为按划分给煤矿企业的资源储量进行计算和征收，防止

企业采富弃贫、采肥丢瘦。

(3)通过立法建立健全煤矿级差利益费收取制度。煤矿级差利益

费，是指资源条件好的煤矿应当缴纳而资源条件差的煤矿可以不缴纳或

者少缴纳的一种费用。国家在对煤矿进行科学评估的基础上，按煤矿资

源赋存条件对煤矿进行分类，对资源赋存条件好的煤矿，征收一定数量

的煤矿级差利益费，对资源条件差的煤矿减收或不收该种费用，以此促

使资源条件差的煤矿矿区也有人愿意投资开发和经营，从而推动煤炭资

源的充分开发和利用。

(4)在煤矿企业成立和建设开采过程中，定期向其征收退出保证

金，退出保证金包括两方面的费用，一是生态环境恢复费；二是煤矿闭

矿员工安置费，这也可以看作是提高煤炭行业市场准入门槛的一种方法

和措施。